Очередной семинар группы №16 «Развитие общественных институтов», состоявшийся 5 декабря, был посвящен знакомству с мировым опытом в юридическом регулировании работы некоммерческих организаций (НКО). На заседание была приглашена Наталия Буржелли (Natalia Bourjaily), вице-президент Международного центра некоммерческого права (Вашингтон) – единственной экспертной организации в мире, специализирующейся в сфере некоммерческого законодательства и поддерживающей инициативы по совершенствованию некоммерческого законодательства более чем в 80 странах.
Эксперт рассказала о юридических аспектах существования и развития НКО в России на примерах из мирового опыта. Как оказалось, Россия может стать одной из немногих стран, сформулировавших юридическое определение термина «институт гражданского общества» (ГО).
«В международной практике почти не встречается юридического определения термина «институт гражданского общества», – сказала Буржелли. – Обычно выделяются критерии, характеризующие институт ГО как негосударственную организацию, не ставящую своей основной целью извлечение прибыли». В СНГ, по словам эксперта, есть примеры использования этого термина в законодательстве – например, на Украине, однако там он четко обозначает круг субъектов, исключая неформальные и незарегистрированные организации.
Во многих странах также существуют различные точки зрения относительно включения в число институтов гражданского общества таких субъектов, как негосударственные СМИ, религиозные организации. Где-то их включают в число НКО, где-то нет. Например, в США существование религиозных организаций регулируется отдельно. К неформальным группам – без государственной регистрации, без статуса юридического лица – как правило, применяется подход не как к организациям, а как к физическим лицам, т.е. они пользуются правами человека. Так или иначе, с правовой точки зрения, подчеркнула Буржелли, институты ГО практически нигде не определены. Она отметила, что в России вполне возможно введение юридического определения термина: это не противоречит международной практике, ввиду ее отсутствия, но, с другой стороны, практически не существует примеров, на которые можно было бы опираться.
Говоря о статусе некоммерческих организаций (НКО), предоставляющих социальные услуги, Буржелли отметила: «Сейчас наметилась мировая тенденция по разгосударствлению и перевод на конкурсную основу даже тех услуг, которые всегда были в сфере государственной компетенции». Как отметил первый проректор НИУ ВШЭ Лев Якобсон, политическое руководство выступает за поддержку этой тенденции и эксперты особо заинтересованы в том, чтобы лучше познакомиться с международнымопытом и с его помощью предложить наиболее эффективные механизмы участия НКО в социальной сфере.
Буржелли выделила три важных стороны этого процесса: доступ к госфинансированию, лицензирование (стандартизация), налогообложение. Доступ к госфинансированию для негосударственных организаций, желающих оказывать социальные услуги, по словам эксперта, практикуется только при полном разгосударствлении бюджетных учреждений определенной сферы сектора и переводе их учреждений на общие с прочими организациями конкурсные начала. При этом для негосударственных организаций встает вопрос соответствия стандартам, наличия компетенций. В развитых странах обычно считают, что негосударственные учреждения, вновь берущиеся за оказание соцуслуг, не обладают тем же набором компетенций, что и бюджетные учреждения, традиционно оказывавшие госуслуги. По словам эксперта, не существует законов, запрещающих НКО участвовать в процессе госзакупок, но стандартизация позволяет государству обеспечить высокое качество услуг. Однако, отметила Буржелли, есть и другие способы финансирования государством работы НКО в социальной сфере – через систему грантов, субсидий и других подобных механизмов.
Что касается налогов, то, как отметила Буржелли, есть разница в практиках стран СНГ и Европы. Касательно НДС и его аналогов: в тех странах СНГ, где есть налоговые преференции по оказанию социальных услуг, они предоставляются по самому роду деятельности – всем, кто этим занимается. В Европейском союзе, согласно 6-й Евродирективе, каждая страна определяет список организаций, которые отнесены к перечню «социально полезных». Что же касается налогов на доход или прибыль, то в Европе налогообложение НКО идет на общих началах и зависит от того, попадают ли социальные услуги в перечни услуг, по которым существуют налоговые послабления.
Важным вопросом, интересовавшим экспертов группы, было доверие к деятельности НКО. Как отметила соруководитель группы Елена Тополева-Солдунова, в стране это доверие невелико, и многие люди готовы скорее лично оказывать кому-то помощь, чем через посредство некоммерческих организаций. Буржелли считает, что решать проблему доверия нужно в первую очередь повышением степени прозрачности НКО. По ее словам, происходит это либо в рамках саморегулирования внутри организаций, либо государство принимает новые регламенты, усиливая тем самым контроль. Оптимальной для поддержания высокого уровня доверия эксперт считает ситуацию, когда, во-первых, большое количество НКО оказывают услуги населению, а во-вторых, в стране существует множество членских организаций и ассоциаций. «С одной стороны, и то, и другое является источником дохода для НКО, а с другой – большое количество людей вовлечены в процесс, и они видят, на что идут средства», – добавила Буржелли.
Что касается общественного контроля, то, по ее словам, так же как и в ситуации с институтами гражданского общества, в законодательных нормах отсутствует соответствующее определение юридического термина. Однако в России существует большое количество нормативно-правовых актов, регулирующих сферу общественного контроля, и создание еще одного, считает эксперт, может не решить существующих проблем. Здесь, по ее мнению, необходим анализ существующей правовой базы, возможно, окажется более эффективным подкорректировать уже имеющиеся правила.
Обращаясь к европейскому опыту, Буржелли отметила, что во всех странах Европы на всех уровнях принятия решения присутствуют различные механизмы консультаций с гражданами. «И общественный контроль, и экспертиза являются частью этого механизма», – подчеркнула она. По ее словам, любой орган государственной власти имеет полномочия на проведение консультаций в том или ином формате, и существует перечень решений, требующих обязательного участия граждан. При этом итоги обсуждения не являются обязательными для исполнения – решение остается за государственными органами, а учет общественного мнения является вопросом политической воли. Тем не менее, как отмечает эксперт, в Европе существуют механизмы поддержки активности граждан, позволяющие, например, авторам наиболее конструктивных предложений участвовать в дальнейших этапах консультаций. Как считает эксперт, единственным по-настоящему действенным механизмом, гарантирующим участие граждан в процессе общественного контроля, является открытый доступ к информации.